综合地下管廊建设的困难和解决方法

一、满足城市地下空间规划
      城市地下综合管廊一经建设就不可更改、不可移动，一定要科学论证、科学规划、长远考虑。综合管廊的建设不可避免会遇到各种类型的地下空间，如轨道交通、人防工程、应急防灾设施等，因此，综合管廊的建设应与地下空间建设相协调，要因地制宜、因事制宜，从前期规划入手，将综合管廊与地下空间建设统筹考虑，相互衔接，充分考虑城市发展愿景，满足城市地下空间战略规划，不但会避免综合管廊与其他地下空间建设相互产生矛盾和干扰，也会降低综合管廊的建设成本，实现可持续发展。
 
二、确定地下空间权属
      城市道路的现状是你方挖完我方挖，可以说是一种公地悲剧，因为地下空间是“公地”，所以没有看顾的主体。这种无人享有权利；同时也无人管理的局面必须打破。 

      地下综合管廊建设政府一手包办绝对建不起来！共识是需要广泛地吸引社会资本，但要实现这一点，最重要的前提条件是发掘出地下综合管廊的经济开发模式，让参与投资的各种资本都能获得稳定的收益——就是要实现地下空间的可经营性。要让地下空间利用发挥出最大的效能，就必须形成地下空间清晰的产权划分。在产权清晰的基础上实现经营，实现产权的可流动性，激励最好的资源向地下空间流动和配置，改善整个城市地下的面貌。 
a.要形成地下空间开发的供给制度。地方政府可以出台地下空间的有偿出让办法，仿照国有土地使用权的出让方式，对有条件的地下空间采取项目招拍挂。
b.有了明晰的产权，建营企业可以以此为依托到资本市场进行融资，弥补建设资金的不足。更可改变社会资本不愿意投资的现况。
c.产权拥有者会对地下空间合理化、集约化开发，使其利益最大化。但好的有利于市民的有利于城市发展的开发和利用政府坚决支持；反之政府要坚决反对、果断制止、严厉处罚。
d.有了产权，小微企业和市民有了新的投资渠道，增加了资产项目的收入，拉动社会消费。市民既有投资的回报，又能享受到管廊给生活带来的便利。

三、《合理设置合作期限财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）规定，政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。那么，采用PPP模式进行城市地下综合管廊建设的合作期限到底是如何确定的呢？是期限长一点好，还是短一点好？ 

      由上表可知，综合管廊建设费用比地下直埋管线要高，但维修运行费较低，在考虑资金时间价值的情况下，要实现项目的物有所值，就需要综合考虑合理设置合作期限。另外，地下综合管廊经济社会效益的实现往往需要一个非常漫长的时间周期，项目合作期限应结合项目预期投资回报期限、财政承受能力、设备经济寿命和大修更新改造周期以及市场测试等因素综合确定。通常情况下，相较于其他基础设施和公共服务类的PPP项目，城市地下综合管廊项目的合作期限一般较长，可综合考虑设置为20年~30年（特许经营项目通常约定的期限不超过30年）。

四、充分协调管线入廊单位
      城市地下综合管廊各入廊管线单位需向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用。对于入廊管线单位来说，加入地下综合管廊，在短期内来看并没有很明显的效果，而长期效益，如减少重置成本、避免道路反复开挖等，要在未来很长一段时间后才能逐渐实现，因此，管线单位入廊的积极性并不是很高。

      从宏观层面来看，国家已从制度设计方面来协调管线入廊。2015年8月发布的《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）指出，已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予许可审批，建设部门不予施工许可审批，市政道路部门不予掘路许可审批。既有管线应根据实际情况逐步有序迁移至地下综合管廊。

      从微观层面来看，管廊运营单位要与入廊管线单位进行协议约定，明确入廊管线种类、时间、费用和责权利等内容，并制定详细的综合管廊运营管理办法，保障入廊单位的权益，提高其积极性。

可将入廊费变入股金
入廊时业主要缴纳入廊费和维护费两项费用，有点合伙买了房子还要交租金的意味；也确实造成管线单位这笔资金账目消核的难题。

      所以就提倡管线的入廊费转变成对管廊建营企业的入股资金，最低按直埋费用计算，多入不限（占股比例要由权威的第三方评估）。这样减轻了投资管廊企业的资金压力，也实现了入廊管线企业资产的保值增值。从而提高入廊企业的积极性，解决了入廊难题。把入廊业主变股东收费的难题也就迎刃而解了。

      五、精准设计收费定价机制城市地下综合管廊各入廊管线单位需向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用，包括入廊费和日常维护费。入廊费主要用于弥补管廊建设成本，由入廊管线单位向管廊建设运营单位一次性支付或分期支付。日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出，由入廊管线单位按确定的计费周期向管廊运营单位逐期支付。

      当前，我国对城市地下综合管廊的管理还不是很完善，暂未制定统一的收费标准，借鉴法国、英国等欧洲国家综合管廊建设运营管理经验以及从各地的实践来看，政府部门都需要承担一定的付费支出，采用可行性缺口补助的付费方式较为可行。从政府层面来看，收费定价机制要达到项目物有所值和财政承受能力的要求。从吸引社会资本参与综合管廊PPP项目的角度来看，收费定价机制需满足社会资本收回投资和获取合理回报的要求。从入廊管线单位来看，收费定价机制需满足入廊单位长期效益的提高。因此，综合管廊合理的收费定价机制以及配套的调价机制，需要能够满足三方的需求，促使各方效率、效益最大化。

      在实际操作中，为引导社会资本形成合理回报预期，调动社会资本投入积极性。需根据当地实际情况，灵活设计多种交易机制，如依法依规为管廊建设运营项目配置土地、物业等经营资源，对项目进行价格补偿、财政补贴等。

      六、提高运营管理效率综合地下管廊的管线包含了不同的拥有主体，各管线的拥有者在使用管道时会涉及到不同主体的权益，要想管理好地下管廊的运营，就需要建立拥有一个强有力的管理主体的管理机制。政府有关部门应通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择社会资本合作方，采用先进技术合理控制城市地下综合管廊建设、运营成本。根据国外成功的管理经验，地下管廊的运营管理需要政府来牵头、各相关主体参与，组建一个有效的监督管理机制。这样有利于明确各管线单位的责权利，提高地下管廊运营管理的效率和水平。

      现阶段，我国参与PPP项目的社会资本大都是从施工企业转型而来，运营经验相对较为缺乏，而要提高PPP项目的效率，达到物有所值，就要通过设计、建设与运营的集成来实现。未来合格的PPP项目社会资本应是施工与产业运营相结合的企业，应是一个优秀的产业运营商

      七、多元破解融资难题城市地下综合管廊PPP项目普遍投资规模较大，巨大的投资体量带来了相当大的融资压力，对于一般的社会资本而言，其融资渠道相对较为单一，并且传统的商业银行贷款融资成本较高。融资难题主要体现在三个方面：一是PPP项目收益率较低，难以覆盖较高的融资成本；二是PPP项目合作期限较长（至少10年以上，综合管廊项目时间更长），而金融机构为避免不确定性和流动性风险，一般选择中短期融资，导致期限错配。三是我国现阶段的PPP项目都难以实现有限追索融资。
PPP项目要引入众筹方式

      众筹是通过大众参与完成筹集资金的目的。现今众筹从理念和内容上又有新的提升，即：由“筹集资金”延伸到“筹集资源”。
      PPP众筹的核心思想即紧紧围绕城镇化建设，在社会资本方和政府方之间进行需求与资源的合理对接。PPP众筹理念是互联网+理念，资源在互联网平台上彼此形成网状的交叉对接，每一个交叉点会串联很多角度的思考。把许多资源信息全部集中到一个点上，就能实现PPP众筹的功能最大化。

      要求PPP众筹项目发起者有很好的信誉，强大的组织能力，对众筹资源有公开公平的使用方案。PPP项目众筹更是中小民间投资者快速进人的绿色通道。

八、组建PPP项目交易市场
      PPP项目进出的门要锯掉门槛，参与主体进出自由。这样就要使PPP项目证券化和可交易化。就需要有交易的平台。可由政府组建或民间社会发起成立，能达到公平交易即可；交易是参与主体自由进出的唯一途径。但要管控交易的投机程度。

      因此，需要打破原有的单一融资模式，创新PPP模式融资工具，多元化破解融资难题。如采用PPP产业基金、资产证券化、项目收益债、永续债等一系列PPP创新型融资方式服务于PPP项目。此外，为降低融资风险，社会资本应在项目前期尽早与金融机构进行沟通，结合各方意见，合理确定合作模式、交易结构、融资方案等，提升融资能力，为城市地下综合管廊PPP项目创造更多的价值空间。

九、成立公平的非盈利组织
      城市管廊等基础设施投资项目使政府和参与主体变成了平等的合作关系，而不是管理与被管理的关系了。现实情况是参与企业怕政府的承诺因换届等原因而改变或不兑现。政府又怕企业实力不济完不成合作内容或合作打折扣，这些担忧对民企尤甚。

      这就需要一个中立的、非盈利的、民间非政府背景的组织在中间沟通，为双方背书。这个组织任何企业和个人均可无条件参加，但不要和任何一方有利益关系，这样能够保证其公正性；同时又能为中小投资者特别是民间资本提供技术、法律、平等谈判地位等方面的支持；遴选可合作的政府和项目。这个组织要民间发起，与政府和参与主体等距离交往。最大限度的保证合作项目快速落地，稳定运行，双方预期实现。